La travagliata attuazione del regionalismo differenziato lungo il percorso autonomista italiano

In apertura: rappresentazione dell’equilibrio tra il potere statale, rappresentato da un palazzo istituzionale, e quello delle regioni, evidenziate sulla cartina (immagine generata dall’Autore con ChatGPT).

1. Il dibattito autonomista nel Risorgimento e in Assemblea costituente

Già a partire dagli anni dell’Unità d’Italia, il tema dell’autonomia territoriale fu centrale nella discussione politica, non potendo essere altrimenti in uno Stato che andava formandosi riunendo piccole realtà rimaste divise per secoli, che avevano nel tempo sviluppato caratteristiche socioeconomiche e identità territoriali molto differenti.

L’orientamento prevalente fu quello del forzato centralismo che portò alla ben nota piemontesizzazione, con l’allargamento a tutta la penisola dell’impianto amministrativo del Regno di Sardegna. Tale scelta fu sostenuta da un lato dalla volontà di creare agli occhi della popolazione e delle potenze straniere uno Stato forte e unitario, limitando così il rischio di vedere il progetto di unificazione sfaldarsi a pochi anni dalla sua nascita, e dall’altro dalle pressioni dei burocrati sabaudi, che allargarono così la loro influenza in tutta Italia, pur sapendo poco o nulla dei territori che avrebbero dovuto amministrare.

Alla centralizzazione, tuttavia, si opposero diverse voci che mostrarono maggior favore al rispetto delle tante peculiarità delle comunità appena inglobate. Ci furono i confederalisti neoguelfi, tra cui Balbo e Gioberti i quali, ancora legati ad una prospettiva medievale, erano favorevoli alla formazione di una lega italiana di stati a guida papale. Ci fu poi il ben più moderno progetto di Carlo Cattaneo che, sull’onda delle innovazioni teoriche apportate dal “The Federalist” nel 1788 e delle esperienze statunitense e svizzera, auspicava anche in Italia la formazione di un autentico Stato federale, con grande autonomia, sia politica che amministrativa, affidata agli organi periferici. Infine il progetto proposto da Farini e da Minghetti che, seppur contrario ad un’autonomia politica, e quindi legislativa, proponeva una differenziazione sul solo piano amministrativo, così da generare un passaggio più graduale dai vecchi ordinamenti pre-sabaudi al nuovo ordinamento italiano1. Anche la Corona sembrava orientata a sostenere una soluzione di questo genere: «La progressiva libertà amministrativa rinnoverà nei popoli italiani quella splendida e vigorosa vita che, in altre forme di civiltà e di assetto europeo, era il portato delle autonomie dei Municipi, alle quali oggi ripugna la costruzione degli Stati forti e il genio della nazione»2.

L’assetto centralista ebbe tuttavia la meglio e fu confermato negli anni successivi fino ad essere esasperato durante il Ventennio fascista.

La questione autonomista tornò alla ribalta in sede di Assemblea costituente, quando si assistette ad un generale favore da parte di tutte le forze antifasciste ad una qualche forma di decentramento, in modo da porsi in contrasto con la forma di governo che aveva caratterizzato il recente fallimentare passato. Venne dunque approvata con largo consenso l’introduzione in Costituzione di un nuovo ente substatale, la Regione. Il conflitto si concentrò invece sul grado di autonomia da garantire a questa nuova istituzione e vide contrapporsi da un lato la Democrazia cristiana, idealmente più favorevole al decentramento e dall’altro il Partito comunista e il Partito socialista, assai più centralisti.

Uno dei progetti più interessanti scaturiti dalla Commissione dei 75 fu quello del democristiano Gaspare Ambrosini che propose un modello di regionalismo fortemente ispirato alla Costituzione spagnola del 1931, la prima Costituzione regionalista della storia. Il progetto di Ambrosini, che ancora oggi sembra essere punto di riferimento, prevedeva la formazione di regioni dotate di poteri legislativi sia esclusivi che concorrenti in diverse rilevanti materie3, un meccanismo di differenziazione delle competenze rispetto al modello ordinario imposto dalla Costituzione, un generoso sistema di finanziamento e di perequazione ed infine la partecipazione degli organi regionali alla vita politica dello Stato tramite la loro inclusione nella composizione del Senato4.

Purtroppo, ben poco rimase del disegno di Ambrosini nell’originario Titolo V della Costituzione del 1948 che, anche in questo caso, ha mostrato il suo indiscutibile carattere compromissorio: le regioni furono destinatarie della sola potestà concorrente, peraltro in materie di poco conto, vennero introdotti asfissianti controlli preventivi su tutti gli atti legislativi regionali e non fu previsto né alcun meccanismo di differenziazione né alcuna sede di concertazione tra centro e periferia, almeno fino agli anni Ottanta e Novanta quando fu istituito il Sistema delle conferenze.

Si aggiunga inoltre, che i padri costituenti, per evitare di inasprire la già forte disputa in tema di autonomia territoriale con argomenti campanilistici, scelsero di disegnare i confini delle nuove regioni riprendendo la ripartizione elaborata dal matematico Pietro Maestri nel 1861 per fini meramente statistici. In questo modo, il nuovo ente territoriale ben poco ebbe a che vedere con la reale segmentazione comunitaria del popolo italiano, mostrando fin da subito quella “artificialità” che ancora oggi caratterizza negativamente il nostro regionalismo.

Per di più questa debole, compromissoria e artificiale forma di decentramento non venne di fatto attuata fino al 1970 per mancanza di alcune norme indispensabili per l’elezione dei Consigli regionali, tenute bloccate dalla stessa Democrazia cristiana. Si assistette infatti ad un paradossale ribaltamento del fronte, con Pci e Psi che, consapevoli di non poter vincere a livello nazionale, spingevano per l’attuazione delle regioni in modo da poter acquisire un potere politico almeno periferico e con la Dc che per questo preferiva temporeggiare.

Parallelamente alla formazione delle regioni a statuto ordinario, disciplinate dal Titolo V della Costituzione, si andavano formando, già a partire dagli ultimi mesi della guerra, le future regioni a statuto speciale che, in forza dei loro statuti adottati con legge costituzionale, derogano alla Carta fondamentale. In un’Italia devastata dal conflitto mondiale, infatti, alcuni territori della penisola iniziarono a palesare preoccupanti moti autonomisti e secessionisti. Si tratta appunto di quattro delle cinque future regioni a statuto speciale5: Trentino-Alto Adige, Sardegna, Valle d’Aosta e infine Sicilia, nella quale la spirale di violenza raggiunse i livelli più gravi. Il governo italiano, in un momento di pericolo per la tenuta dell’unità nazionale, ebbe cura di concedere a queste comunità una maggiore libertà sia politica che amministrativa. Questa scelta, che formalmente fu giustificata dall’insularità e dalla “confinarietà” (e quindi dalla forte presenza di minoranze linguistiche) di questi territori, fu più che altro dovuta proprio alla volontà di mantenere coesa la nazione. Nel gennaio del ’48, quando la Costituente fu chiamata ad approvare gli statuti delle quattro regioni speciali, concluse la sua revisione in soli tre giorni, mostrando come essa si sentisse legata «ad un obbligo, di natura ovviamente politica più che giuridica, a non distaccarsi da una situazione di fatto che, sia pure in misura e per vie diverse nei differenti territori, si era già prodotta in alcune zone d’Italia»6.

Il fallimentare primo regionalismo italiano fu dunque caratterizzato da un nettissimo dualismo: da una parte le regioni ordinarie disciplinate dal poco generoso Titolo V e inattuate fino al 1970, dall’altro le regioni a statuto speciale che, per via di una scelta politica che con il tempo ha perso la sua originaria motivazione, si sono trovate ad essere titolari di numerose concessioni (percepite sempre più come privilegi) le quali, tra l’altro, sono state valorizzate solo parzialmente, data la difficoltà degli organi regionali speciali di operare in un contesto istituzionale comunque fortemente centralista.

2. La riforma del Titolo V

La rivoluzione regionalista nell’ordinamento italiano avviene a cavallo dei millenni, quando una nuova ondata di favore nei confronti dell’autonomia territoriale, guidata dalla neonata Lega Nord, porta ad una significativa riforma del Titolo V della Costituzione.

Le prime modifiche arrivano con la legge costituzionale 1/1999, che si occupa di rendere gli esecutivi regionali più forti e più stabili in vista del nuovo carico di responsabilità a cui saranno chiamati due anni più tardi.

Il cambiamento profondo giunge infatti con la l. cost. 3/2001, che cambia radicalmente l’assetto istituzionale degli enti territoriali, in particolare delle regioni. Dal punto di vista delle competenze viene ribaltato il processo di devoluzione della potestà legislativa: prima della riforma la Costituzione esplicitava le sole materie di competenza concorrente, lasciando la competenza residuale in mano allo Stato; il nuovo art. 117, invece, contiene una lista delle materie di competenza esclusiva statale e una lista delle materie di competenza concorrente, cedendo tutte le altre esclusivamente alle regioni. Si tratta di una novità dirompente che si ispira alle carte fondamentali degli stati federali, in cui sono gli stati membri a delegare alcune funzioni allo stato centrale, essendo i primi preesistenti al secondo. Un mutamento del genere ha prodotto un improvviso allargamento della responsabilità regionale ad un insieme di funzioni pubbliche molto più rilevante rispetto a prima.

Anche sul fronte finanziario arriva un cambiamento notevole tramite la riscrittura dell’intero art. 119 Cost.: viene ora garantita alle regioni autonomia di entrata e di spesa tramite una serie di strumenti che hanno lo scopo di minimizzare l’utilizzo di fonti con vincolo di destinazione da parte dello Stato, prassi largamente abusata prima della riforma. Purtroppo, l’attuazione di questo articolo (federalismo fiscale) è avvenuta solo parzialmente con la legge 42/2009 e manca ancora di una serie di interventi necessari per raggiungere compiutamente gli obiettivi iniziali7. Tra gli strumenti inattuati c’è il fondo di perequazione a favore dei territori con minore capacità fiscale per abitante, che sarebbe fondamentale concretizzare in vista dell’attuazione del regionalismo differenziato.

La terza grande novità è data appunto dall’aggiunta del terzo comma all’art. 116 Cost., articolo che disciplina le regioni a statuto speciale e le province autonome. Il terzo comma, fondamento del regionalismo differenziato nell’ordinamento italiano, si rivolge invece alle sole regioni ordinarie:

Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata8.

La disposizione in esame permette anche alle altre regioni (altre rispetto a quelle speciali a cui si riferiscono i primi due commi, cioè quelle ordinarie) di distaccarsi dalla devoluzione di competenze stabilita dal Titolo V, ottenendo, limitatamente ad alcune materie indicate dalla norma9, quelle “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” di cui normalmente sono titolari solo le regioni speciali. Questo avviene su iniziativa delle regioni interessate ed in seguito ad un procedimento diviso in due fasi, una di negoziato con il governo e una di approvazione dello schema di intesa da parte del parlamento a maggioranza assoluta dei componenti.

L’obiettivo della norma è quello di ridurre quel netto ed ormai insensato dualismo tra regioni speciali e regioni ordinarie, dando modo anche a queste ultime di adattare, seppur in modo più limitato, il loro campo di intervento alle proprie necessità e peculiarità socioeconomiche in un virtuoso sistema a specialità diffusa. Si riduce così quella discriminazione a favore di alcuni territori che per ricorsi storici erano i soli beneficiari di una maggiore autonomia e che costringeva tutti gli altri, benché molto diversi tra loro, ad essere amministrati con lo stesso identico modello. Inoltre, il decentramento di maggiori incarichi amministrativi potrebbe garantire, dando per buono il presupposto del principio di sussidiarietà, un generale aumento dell’efficienza della pubblica amministrazione. Tale principio, che permea tanto la nostra Costituzione quanto i trattati fondamentali dell’Unione europea, vuole che le funzioni pubbliche, a meno di particolari esigenze di coordinamento, siano delegate agli enti più prossimi al cittadino, in quanto si presuppone che in tal modo possano essere svolte in maniera più efficace e più produttiva.

3. La legge Calderoli e la sentenza della Corte costituzionale

Il terzo comma dell’art. 116 pecca di scarsa chiarezza circa alcuni punti rilevanti, come il significato pratico di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” o il preciso ruolo del parlamento all’interno del processo di differenziazione: le Camere hanno il potere di emendare lo schema di intesa che proviene dal negoziato tra governo e regione o devono limitarsi ad approvarlo o respingerlo? Un’altra domanda riguarda il rapporto tra il conferimento di maggiori materie alle regioni e i Livelli essenziali delle prestazioni (Lep), istituto che impone, in merito alle funzioni pubbliche inerenti a diritti civili e sociali dei cittadini, uno standard minimo da rispettare su tutto il territorio nazionale. I Lep, introdotti in Costituzione nel 2001, sono stati vittima di una perdurante inerzia del legislatore che ha mancato di definirli concretamente, eccetto quelli in materia sanitaria e di assistenza sociale (Lea e Liveas). Ci si è pertanto chiesti se non sia necessaria una loro compiuta determinazione prima di procedere con la devoluzione.

Questi ed altri dubbi hanno di fatto reso inattuabile fino ad oggi la disposizione costituzionale, come dimostrato anche dal tentativo promosso dalle regioni Emilia-Romagna, Veneto e Lombardia definitivamente arenatosi nel 2019 con il raggiungimento di sole bozze di intesa. Si è quindi dimostrato imprescindibile un intervento del legislatore che desse dettaglio ai passaggi meno chiari del disposto e che è arrivato l’anno passato con la l. 86/2024 (o legge Calderoli, dal nome del ministro promotore). L’approvazione della legge da parte delle Camere ha provocato un acceso dibattito pubblico che ha portato le regioni Campania, Toscana, Puglia e Sardegna a sollevare questione di legittimità costituzionale davanti alla Consulta, la quale ha risposto con la sentenza 192/2024. È stato richiesto anche un referendum abrogativo su tutto il testo di legge, che la Corte di cassazione ha ritenuto procedibile nonostante la sentenza 192 ma che la Corte costituzionale ha considerato inammissibile in quanto avente un oggetto e una finalità non sufficientemente chiari.

Concentriamoci dunque sulla legge Calderoli, per comprendere come essa sia intervenuta sui tre problemi principali di cui abbiamo detto prima, e sulla sentenza 192.

Sul tema dell’oggetto del trasferimento, la legge prende posizione all’art. 2 facendo riferimento a “materie o ambiti di materie”. Essa, quindi, riconosce giustamente come l’unità minima del trasferimento possano essere funzioni più circoscritte delineate all’interno delle materie elencate nel terzo comma, ma sembra alludere al fatto che ad essere trasferite possano anche essere le intere materie. La Corte costituzionale ha dichiarato tale passaggio incostituzionale in quanto contrastante con un’interpretazione letterale dell’art. 116 Cost., che infatti parla di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti le materie” e non di intere materie trasferibili.

Per quanto riguarda il ruolo del parlamento, la legge Calderoli rimane colpevolmente piuttosto vaga. Viene disposto che le Camere, oltre ad avere la possibilità di rivolgere al governo atti di indirizzo non vincolanti durante il negoziato, hanno il compito di deliberare a maggioranza assoluta dei componenti lo schema di intesa definitivo che ricevono dall’esecutivo, senza chiarire se sia possibile l’emendamento, con successiva riapertura del negoziato, oppure no. Questa ambiguità è stata considerata dalle ricorrenti come una presa di posizione a favore dell’interpretazione secondo cui non sia possibile l’emendamento, il che potrebbe configurare una violazione del potere legislativo che la nostra Costituzione affida al parlamento. La Consulta ha dichiarato invece l’ultimo comma costituzionalmente legittimo proprio in virtù della sua vaghezza, che rende possibile dare alla norma l’interpretazione costituzionalmente legittima (che deve essere quindi quella preferita) secondo cui il parlamento è effettivamente titolare della facoltà di emendamento.

L’ultimo grande ordine di problemi è inerente al rapporto con i Lep. L’attuazione del regionalismo differenziato ha dato un importante impulso affinché i livelli essenziali venissero finalmente definiti. A tal proposito è stata istituita dalla legge di bilancio 2023 una Cabina di regia interministeriale che, coadiuvata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard (Ctfs) e dal Comitato tecnico scientifico per l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni (Clep), ha avuto il ruolo di predisporre i provvedimenti di adozione dei Lep secondo quanto scritto nella legge Calderoli. Quest’ultima disciplina il rapporto tra differenziazione e Lep agli articoli 3 e 4: viene disposto come le funzioni trasferibili vadano suddivise tra materie Lep, che sono inerenti a diritti civili e sociali dei cittadini e che necessitano di una completa determinazione dei medesimi livelli essenziali delle prestazioni prima di essere trasferite, e materie non Lep, che invece possono essere delegate alle regioni fin da subito. La Consulta ha ritenuto accettabile questo piano di azione, mentre ha invece bocciato l’utilizzo delle fonti del diritto effettuato nel testo di legge, che prevede una determinazione dei Lep tramite decreto legislativo e il loro aggiornamento tramite Dpcm. Ha giudicato infatti incostituzionale la legge delega rivolta al governo (contenuta nell’art. 3), considerata “in bianco”, ossia priva di quei criteri direttivi da parte del parlamento che dovrebbero caratterizzare un atto di delega legislativa all’esecutivo. Il risultato è che il lavoro di individuazione dei Lep, che era già stato in larga parte completato, dovrà ricominciare da capo, rispettando questa volta gli ulteriori vincoli che le Camere dovranno fissare. È stato ritenuto inaccettabile anche il meccanismo di aggiornamento tramite Dpcm, in quanto avrebbe comportato la modifica di un atto primario, il decreto legislativo, attraverso un atto secondario, il Dpcm, senza rientrare nei canoni della delegificazione consentita. Il Dpcm era stato scelto, ed utilizzato anche nei casi dei Lea e dei Liveas, per consentire una più agile modificazione dei Lep, strumenti intrinsecamente molto dinamici, e che ora, per effetto di quanto disposto dalla Consulta, dovranno essere revisionati mediante iter più macchinosi.

La sentenza della Corte costituzionale ha certamente rallentato il processo di attuazione dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, per certi versi ragionevolmente, per altri mostrando la sua inclinazione storicamente molto centralista. Nonostante questo, è essenziale che l’implementazione del regionalismo differenziato non si fermi, rappresentando esso un passo fondamentale per portare l’assetto regionale italiano verso un modello più virtuoso e più razionale, superando, almeno in parte, quell’ormai immotivato dualismo tra regioni speciali e regioni ordinarie, dando modo anche a queste ultime di raggiungere il loro pieno potenziale. In un sistema regionalista di tipo cooperativo come quello italiano, la piena valorizzazione delle capacità economiche ed amministrative di alcuni territori non deve essere vista come un pericolo per l’unità e per l’uguaglianza dei cittadini, ma come una forza trainante per l’intera nazione.